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时间：2016/9/19 14:40:14
郑梅玉诉启东市公安局收容审查、侵犯财产权，莆田市公安局侵犯财产权案
原告：
郑梅玉，女，汉族，农民，住福建省莆田市城厢区井头巷八号。
被告：
江苏省启东市公安局。地址：
江苏省启东市江龙镇。
法定代表人：
邢汉东，局长。
被告：
福建省莆田市公安局。地址：
福建省莆田市城厢区学园路。
法定代表人：
冯小福，局长。
１９９０年４月间，郑梅玉、傅庆平等人在上海市长宁区向江苏省启东市惠丰乡双庆村的张建新、徐裕生、施亚兴、吴正标四人赊购价值人民币２９６５０元的鳗鱼苗，并由傅庆平写给欠条一份。事后，郑梅玉、傅庆平未归还欠款，张建新等人多次讨款未果，张建新等人遂于１９９０年７月３日向江苏省启东市公安局报案。１９９０年１１月下旬，启东市公安局干部汪忠兴、江文祥及讨债人张建新等人到福建省莆田市，与莆田市公安局联系，莆田市公安局指派其工作人员郭毅民、黄金瑞具体协助。同月２５日早晨６时３０分左右，启东市公安局将郑梅玉收容审查，寄押在莆田市公安局收容所。之后，通知郑梅玉丈夫陈希先要其交款，陈希先带２７０００元人民币交给莆田市公安局，傅庆平同时在场。钱交后，启东市公安局拿走２００００元，莆田市公安局截留７０００元（后被郑梅玉取回４０００元）。１１月２５日下午七时左右，启东市公安局以“同案犯（傅庆平）外逃暂不能结案”为由，解除对郑梅玉的收容审查。郑梅玉不服，于１９９１年６月１０日向莆田市中级人民法院提起行政诉讼。
原告郑梅玉诉称：
１９９０年３月间本人没有参与傅庆平与江苏启东市张建新等人购买价值２９６５０元人民币鳗鱼苗的活动，没有欠张建新等人的债款，也没有亲手出具欠款字据，是傅庆平擅自将郑梅玉的名字签在欠条上。启东市公安局、莆田市公安局不调查不落实，违法替人讨债，强行将本人收审并勒索人民币２３０００元，请求依法撤销收容审查决定，返还现金２３０００元，并赔偿一切经济损失。
被告启东市公安局、莆田市公安局没有提出答辩。
审判
莆田市中级人民法院审理认为：
张建新等人与郑梅玉等人发生经济纠纷，理应由民事法律关系进行调整，而启东市公安局、莆田市公安局却以诈骗为名对郑梅玉采取收容审查的行政强制措施，并索取人民币２７０００元（后被郑梅玉取回４０００元），这样处理在实体上缺乏法律依据，在程序上违法，启东市公安局、莆田市公安局的具体行政行为是滥用和超越职权的行为，直接侵犯了公民的人身权和财产权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十八条、
第五十四条第（二）项、
第六十七条第一款、
第六十八条之规定，于１９９１年１１月８日作出判决：
一、撤销启东市公安局对郑梅玉（９０）字第１７４号收容审查之决定。二、启东市公安局应返还给郑梅玉人民币２００００元，莆田市公安局应返还给郑梅玉人民币３０００元，限在判决生效之日起十天内归还，利息从１９９０年１１月２５日起每月按利率０．９３６％计算至还款时止。三、启东市公安局赔偿郑梅玉的各种经济损失１０００元；莆田市公安局赔偿郑梅玉各种经济损失４５１．２元，限在判决生效后十天内交清。
一审判决后，启东市公安局和莆田市公安局均不服，向福建省高级人民法院提出上诉。启东市公安局上诉称：
郑梅玉伙同傅庆平等人于１９９０年春与启东市惠丰乡张建新等人进行非法鳗鱼苗买卖，并诈骗张建新等人鳗鱼苗款２９６５０元，启东市公安局在侦查郑梅玉、傅庆平流窜作案过程中，对郑梅玉采取收容审查强制措施，并扣押郑的赃款是正确的，原审判决书认定的案件事实和判决结果都是错误的，请求上级法院依法开庭审理，查明事实，作出正确判决。
莆田市公安局上诉称：
郑梅玉伙同傅庆平于１９９０年３月间在江苏省启东市进行违法犯罪活动，被启东市公安局收容审查，寄押在我市收容所。郑梅玉的丈夫陈希先与傅庆平通过关系找到我局干部黄金瑞、郭毅民，要求为其说情，后启东市公安局同意追回赃款２３０００元，解除对郑的收容审查。我局干部黄金瑞、郭毅民的行为是属非职务行为范畴。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》
第八条的规定，公民、法人或其他组织对行政机关工作人员的非职务行为向人民法院提起行政诉讼，人民法院不予受理。原审法院予以立案受理并列我局为被告是错误的，请求依法撤销莆田市中级人民法院错误的判决。
被上诉人郑梅玉答辩称：
本人没有参与傅庆平赊购江苏省启东市惠丰乡张建新等人价值人民币２９６５０元鳗鱼苗的活动，启东市公安局认定我有诈骗嫌疑纯属诬陷，启东市公安局将我收容审查，并勒索我丈夫２００００元人民币，莆田市公安局截留３０００人民币，完全是违法替人讨债，莆田市公安局认为其不是本案的被告是站不住脚的；启东市公安局在行政诉讼期间将我非法拘禁，实属挟嫌报复，知法犯法，请求维持一审判决，并要求启东市公安局赔偿我被非法拘禁期间的经济、医疗、误工损失。
在一审审理期间即将作出判决前，启东市公安局将郑梅玉刑事拘留，押往启东市公安局羁押。二审期间于１９９２年１月４日由启东市人民检察院以诈骗罪为由批准逮捕。福建省高级人民法院于１９９２年１月３１日裁定中止该行政案件的审理。１９９２年１２月２５日，启东市人民法院审理认为郑梅玉不构成诈骗罪，并裁定准予启东市人民检察院撤回起诉。１９９３年３月５日郑梅玉向福建省高级人民法院递交恢复行政诉讼申请书，福建省高级人民法院恢复对本案的审理。福建省高级人民法院审理认为：
１９９０年４月间，郑梅玉等人在上海市长宁区向江苏省启东市惠丰乡双庆村的张建新等人购买价值人民币２９６５０元的鳗鱼苗，因欠款未还双方发生债务纠纷，理应由民事法律关系来调整，而启东市公安局却非法干预当事人之间的债务纠纷，以诈骗为由将郑梅玉收容审查，并拿走人民币２００００元，莆田市公安局也扣留人民币３０００元，其具体行政行为违反了公安部（８９）公（治）字３０号《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》的有关规定，是滥用和超越职权的行为，直接侵犯了公民的人身权和财产权，原审判决基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项之规定，于１９９３年４月５日判决驳回上诉，维持原判。
评析
本案涉及以下几个问题：
一、公安机关是否享有处理经济纠纷案件的职权。１９８９年３月５日公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》中规定：
“对经济纠纷问题，应由有关企事业及其行政主管部门、仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要去干预。更不允许以查处经济犯罪为名，以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题。”１９９３年９月２日第八届全国人大常委会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国经济合同法〉的决定》。该决定取消了合同管理机关对无效经济合同的确认权。明确规定：
“经济合同的无效，由人民法院或仲裁机构确认”。依照上述规定，处理经济纠纷案件的职权属于有关企事业行政主管部门、仲裁机关和人民法院，公安机关无此职权。也就是说，公安机关对经济纠纷案件没有进行处理和作出决定的权力。如果公安机关的行为超出了法律授权的范围，其行为则应作为无效行为而被撤销。无论其动机、目的正当、合法与否，只要行为客观上超越权限，即构成行政越权。本案中，作为被告的启东市公安局和莆田市公安局以查处诈骗案件为名，插手郑梅玉与张建新等人因购买鳗鱼苗而发生的债务纠纷，对郑梅玉采取收容审查措施并索取人民币２３０００元，其行为侵犯了公民的人身权和财产权，超越了公安机关的职权范围，是一种行政越权行为。一、二审人民法院判决撤销其收容审查决定，判令其返还原告的人民币２３０００元和赔偿原告的经济损失，是正确的，符合我国行政诉讼法
第五十四条第二项第四目和
第六十八条的规定。
二、启东市公安局的具体行政行为是否合法。在我国，行政机关的一切活动都必须在法律规定的范围内进行。如果没有行政组织法的根据，又没有特别法的授权，或者虽有法律的根据，但超越法律的授权范围，其行为都属于越权行为。例如，根据治安管理处罚条例的规定，公安机关对违反治安管理条例的行为人有权处以１５日以下的拘留，如果某公安机关对行为人处以２０日或２５日的拘留，则该具体行政为属于超越法定职权的行为，尽管该公安机关享有法定职权，但逾越了法定权限范围，也构成超越职权。１９８０年２月２９日国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》
第二条规定，收容审查的对象仅限于“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人”，对上述两类人以外的人，则不属于收容审查的范围，公安机关也无权对其采取收审措施。本案中，启东市公安局对不属于收审对象的郑梅玉采取收容审查措施，超越了其职权范围。
三、行政机关工作人员的职务行为的法律后果应否由行政机关承担。行政机关工作人员（即公务人员）具有公务员和公民双重身份。与此相适应，公务人员的行为可以分为职务行为和非职务行为。公务人员以不同身份实施的行为由于法律依据不同，因而其法律地位和法律后果也不同。行政机关工作人员以公务员的身份从事行政管理时，其行为属于职务行为，行政机关工作人员以个人的名义进行的活动则属于非职务行为或个人行为。凡是以公民身份实施的个人行为，其法律后
